Hamburger Haushaltsplanung

Interview mit Prof. Dietrich Budäus

Herr Prof. Budäus, als Hochschullehrer für Betriebswirtschaftslehrer und Public Management an der Universität Hamburg beschäftigen Sie sich hauptberuflich mit öffentlichen Haushalten. Hat die Stadt Hamburg Ihrer Ansicht nach eine realistische Chance, mittelfristig aus der Schuldenfalle zu kommen?

Prof. Budäus: In den vergangenen ca. 30 Jahren haben sich Politik, Verwaltungen und Bürger/Bürgerinnen eine virtuelle Welt zurecht gelegt, die geprägt war durch den Glauben, öffentliche Ressourcen seien so etwas wie ein „freies Gut“, dessen Verfügbarkeit stets durch die Aufnahme neuer Kredite gewährleistet werden kann. Abgesichert durch das theoretische Konzept des ‚deficit spending’ und ein kamerales Haushalts- und Rechnungswesen hat diese organisierte Unverantwortlichkeit zu der jetzigen Situation geführt.

Sanierung der Finanzen ist nicht alles, aber ohne sie wird alles nichts sein

Erforderlich ist somit zu allererst einmal die Verabschiedung von dieser virtuellen Welt durch eine grundlegende Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens und einer sich an der damit geschaffenen Transparenz ausgerichteten Politik. Hinsichtlich des Rechnungswesens hat die Verwaltung der FHH inzwischen einen vorbildlichen und richtungweisenden Weg mit dem Doppikprojekt beschritten. Dies bezieht sich aber „nur“ auf die Ist-Rechnung. Es fehlt noch die Planungsebene, das heißt, dass in Zukunft die Haushaltsplanung als Ergebnishaushalt und Finanzhaushalt verbunden mit einer outputorientierten Budgetierung ausgestaltet wird. Politik in Hamburg hat noch nicht den Mut, auch diesen Schritt konsequent zu gehen.

Die Haushaltsplanung nach einem derartigen System stellt Politik nämlich vor das Problem, nicht mehr nur von der intergenerativen Gerechtigkeit (und auch intragenerativen Gerechtigkeit) zu reden, sondern auch eine entsprechende Politik zu machen. Konkret bedeutet dies eine mittel- und langfristige Sanierungsstrategie für die Finanzen der FHH festzulegen. Die Rückkehr in die reale Welt ist auch für die Politik schmerzlich. Sanierung der öffentlichen Finanzen muss die erste Priorität haben. Zwar ist die Sanierung der Finanzen nicht alles, aber alles wird in Zukunft nichts sein, wenn dieses Problem nicht in Angriff genommen wird.

Haushaltssanierung erfordert Gesellschaftsreform

Haushaltssanierung ist nur mittel- und langfristig möglich und erfordert Gesellschaftsreform bis hin zur Gesellschaftssanierung. Gesellschaftsreform bedeutet wiederum zunächst einmal – wenn dies heute überhaupt noch möglich ist – offen gesellschaftliche kostentreibende Probleme anzusprechen. Dies schließt auch ein, dass Politik nicht unaufrichtig bei plötzlich auftretenden Symptomen nur langfristig korrigierbarer gesellschaftlicher Problemfelder aktionistisch zur Beruhigung der Bevölkerung und (sich selbst) kostenintensive Maßnahmen beschließt. Maßnahmen, die an dem Problem selbst zunächst einmal so gut wie nichts ändern.

Haushaltssanierung als mittelfristige Gesellschaftsreform bedeutet gerade auch eine Änderung des Leistungsprogramms der FHH. Eine Vielzahl durch angeblich objektive Gegebenheiten und Begründungen zum Tabu erklärte Besitzstände oder Förderungsansprüche einzelner Gruppen oder Personen müssten von einer verantwortungsvollen Politik thematisiert und auf den Prüfstand gestellt werden. Das Dilemma liegt allerdings darin, dass die davon in ihrem individuellen Nutzen/Besitzständen beeinträchtigten Personen von ihrer Zahl her so groß sind, dass sie zukünftige Wahlen beeinflussen können. Von daher ist es rational, dass Politiker die anzugehenden Probleme nicht oder nur halbherzig angehen, da sie ja verständlicherweise nicht abgewählt werden wollen. Dieses Dilemma verweist aber langfristig auf die Systemfrage eines demokratischen Staatswesens, bei dem das Budgetrecht der Legislative und damit die Einflussnahme der Volksvertreter auf das Budget eigentlich das höchste Recht ist. Von daher wird Haushaltssanierung nur möglich sein, wenn der Bürger/die Bürgerin das eigene Verhalten, Wertsystem und damit verbunden auch die Erwartung an Politik ändert: nur der wird wiedergewählt, der den Haushalt saniert und auch an die nächste Generation denkt.

Wir brauchen eine leistungsorientierte Besoldung von Politikern

Haushaltssanierung erfordert schließlich eine „leistungsorientierte Besoldung“ von Politikern/Politikerinnen. Es muss eine Verknüpfung hergestellt werden zwischen dem individuellen Entscheidungsverhalten und den Folgen dieser Entscheidungen. Der Politiker/die Politikerin muss also von den Folgen seiner Entscheidungen über gesellschaftlich relevante Probleme persönlich betroffen sein. Werden z.B. Verschuldung und Arbeitslosigkeit als nicht hinnehmbare und durch politische Entscheidungen beeinflussbare Erscheinungen angesehen, so könnte folgende Regelungen getroffen werden: Die Altersversorgung von Politikern ( und leitenden Verwaltungsbeamten/ -beamtinnen) wird in ihrer Höhe davon abhängig gemacht, welche Arbeitslosenquote und welcher Verschuldungsgrad zum Zeitpunkt des Erreichens des Rentenalters besteht. Dies könnte entsprechend durch gleitend Durchschnittsermittlungen etwa der letzten 5 oder 8 Jahre etc. vernünftig ausgestaltet werden. Der Effekt wäre, dass sich jeder Betroffene bei seinen heutigen Entscheidungen sehr genau überlegen müsste, wie sich diese über die Auswirkung auf Arbeitslosigkeit und Verschuldung auf seine zukünftige Altersversorgung auswirkt. Dieser Mechanismus bedeutet nichts anderes als eine Verknüpfung von individueller Nutzenorientierung und gesellschaftlichem Nutzen. Sicher ist, dass ein derartiger Ansatz von den zuständigen Entscheidungsträgern abgelehnt wird. Die Diskussion in Schleswig-Holstein um die Diätenerhöhung steht hierfür als anschauliches Beispiel.

Welche Maßnahmen könnten den Schuldenstand und die daraus resultierende Zinsbelastung nennenswert reduzieren?

Prof. Budäus: Hier muss unterschieden werden zwischen grundlegenden Strategien, die auch die obige Frage tangieren, und ganz konkreten Einzelmaßnahmen. Zu den Gesamtstrategien gehören etwa Kooperationsstrategien, ein aktives Schuldenmanagement und eine längerfristige strategische Planung. Durch Kooperationen sind Leistungspotenziale in der Region auf den unterschiedlichsten Ebenen zu mobilisieren. Dies bezieht sich sowohl auf die Kooperation mit Privaten (Unternehmen und vereinen/verbänden) als auch auf die Kooperation zwischen öffentlichen Einrichtungen. Es geht um die Frage: Welche Kosten können wir einsparen, wenn wir eine Aufgabe gemeinsam wahrnehmen oder eine Aufgabe arbeitsteilig spezialisieren. Hier liegt ein ganz erhebliches Potenzial. Die norddeutsche Metropolregion (man sollte aus psychologischen Gründen gegenüber anderen Gebietskörperschaften nicht von der Metropolregion Hamburg sprechen) weist diesbezüglich sinnvolle erste Ansätze auf (z.B. Abwicklung der Personalverwaltung von Lübeck durch die FHH).

Aktives Schuldenmanagement bedeutet Erkenntnisse der Risiko- und Portfoliotheorie zu nutzen, um durch eine aktive Gestaltung des Schuldenportfolios den Zinsaufwand zu senken. Auch hier sollte nicht jede Gebietskörperschaft für sich tätig werden, sondern im Verbund. Wenn es gelingt bei ca. 65 Mrd. € jährlichen Zinsaufwendungen den Zinssatz um 1% zu senken (oder einen Anstieg zu verhindern) so bedeutet dies eine Ersparnis von Zinsaufwendungen pro Jahr von mehr als 12 Mrd. €. In diesem Zusammenhang ist darauf zu verweisen, dass der Staat für die Verbesserung der Effizienz im privatwirtschaftlichen Unternehmensbereich durch Forschung und Lehre ganz erhebliche Mittel zur Verfügung stellt, indem er eine Vielzahl betriebswirtschaftlicher Lehrstühle, Institute und Fakultäten an den deutschen Universitäten finanziert. Im Vergleich dazu stellt er zur Erarbeitung effizienzsteigernder Maßnahmen/Instrumente/Verfahren im obigen Sinne für die eigenen staatlichen Strukturen und Probleme so gut wie keine Mittel zur Verfügung. In ganz Deutschland gibt es gerade einmal 3 bis 5 schlecht ausgestatte Lehrstühle auf universitärer Ebene, die sich mit dem Public Management beschäftigen- und das bei einer Staatsquote von fast 50%. Dabei sollen die bestehenden Lehrstühle bei freiwerden in der ganz überwiegenden Zahl auch noch in klassische BWL-Lehrstühle umgewidmet werden.

Autonome Hochschulen brauchen kein Hochschulamt

Die konkreten Einzelmaßnahmen können nur von für eine Reform aufgeschlossenen Verwaltungsmitgliedern ermittelt und umgesetzt werden. Trotzdem hier einige Beispiele auch auf die Gefahr hin, hierfür einmal mehr geprügelt zu werden: Wenn die Hochschulen in die Autonomie entlassen werden, so braucht man doch eigentlich kein Hochschulamt mehr. Was macht es z.B. für einen Sinn, in ein und der gleichen Fakultät zwei Bachelor anzubieten? Nur weil zwei verschiedene Departments sich spinnefeind sind. Warum werden zwei inhaltlich gleiche Veranstaltungen parallel angeboten? Es ist doch wirklich egal, ob eine Vorlesung 140 oder 190 Teilnehmer hat. Haushaltssanierung findet gerade im Kleinen statt und erfordert ein völlig geändertes Verhalten der Verwaltungsmitglieder. Vor allem muss endlich damit Schluss sein, dass diejenigen, die sich konstruktiv engagieren und seit Jahren gegen die organisierte Unverantwortlichkeit ankämpfen, immer wieder abgestraft werden.

Bereits Ihre Promotion, die Sie 1979 abgeschlossen haben, beschäftigt sich mit dem Thema „Entscheidungsprozess und Mitbestimmung“. Eignet sich das Thema Haushaltsplanung zur aktiven Einbeziehung von Bürgern?

Prof. Budäus: Die Bürger/die Bürgerinnen müssen wesentlich stärker die Angelegenheiten des Gemeinwesens selbst in die Hand nehmen und auch neue Strukturen schaffen und neue Verhaltensweisen praktizieren. Die Möglichkeiten der Einflussnahme bei bestehenden Strukturen etwa durch einen kommunikativen Diskurs scheinen doch eher begrenzt, wenngleich ich diesen Ansatz als einen ausgesprochen positiven Versuch ansehe. Zu berücksichtigen bleibt zudem, dass hinsichtlich der Bürgerbeteiligung eine „elitäre“ Selektion vorgenommen wird (nur eine bestimmte gesellschaftliche Gruppe ist überhaupt befähigt), was ja möglicherweise in Richtung der antiken Konzeption gehen könnte, nur die intellektuell Besten sollen Einfluss nehmen (Stichwort: Gespaltene Gesellschaft). Übrigens ein interessanter Aspekt, der aber nicht mit unserem Demokratieverständnis in Einklang stehen dürfte. Nicht jede Mitwirkung ist geeignet, sondern nur solche, mit der auch die Übernahme von Verantwortung verbunden ist. Von daher gilt auch in diesem Fall das, was ich vor ca. 35 Jahren in meiner Diss. erörtert, habe nach wie vor.

Uns hat überrascht, dass die Teilnehmerinnen und Teilnehmer offensichtlich eine große Bereitschaft zum Sparen haben. So wurde bspw. der Etat der Finanzbehörde im Bereich „Management des Grundvermögens“ auf 79 % gekürzt. Die Zielsetzung dieses Bereiches ist der „optimierter Einsatz von Immobilien zur Sicherung der fachpolitischen und ökonomischen Handlungsfähigkeit der FHH“. Welche Konsequenzen für Hamburg hätte diese Budgetkürzung, wenn sie tatsächlich umgesetzt werden würde?

Prof. Budäus: Zum einen halte ich den Bürger/ die Bürgerin für weit verantwortlicher und einsparungsbereiter als von Politik (und Medien) unterstellt. Allerdings gilt es auch hier abzuklären, inwieweit der einzelne Bürger auch dort zu Budgetänderungen bereit ist, wo unmittelbar seine individuelle Nutzensituation tangiert wird. Auch hier gilt das Problem der persönlichen Betroffenheit (s.o.). Gekürzt werden kann nur immer durch die Festlegung von Einzelmaßnahmen und die muss man sich genau anschauen. Von daher wäre es ja auch nicht sinnvoll, wie ja klassisch gedacht wurde, den gesamten Haushalt linear über alle Bereich z.B. um 10% zu kürzen. Gleiches gilt dann auch für Teilbereiche. Es müssten also schon konkrete Einzelmaßnahmen genannt werden – und dann wird es ja auch immer erst spannend.

Inwiefern sollten die Ergebnisse unserer Internetdiskussion politisch berücksichtigt werden?

Prof. Budäus: Dies ist wirklich nicht einfach zu beantworten. Soll der berücksichtigt werden, der sich aktiv an der Diskussion beteiligt und vielleicht über das Internet für seine Positionen Mehrheiten organisiert? Da ein Wissenschaftler zur Klärung/Verdeutlichung von Problem in abstrakten Kategorien denkt, wäre ja im Extremfall eine Situation denkbar, in der nur die Internetbenutzer mit Ihrem Anliegen Berücksichtigung finden und andere Gesellschaftsmitglieder nicht. In jedem Fall ist es vielleicht ein erster Ansatz, die Politiker wieder stärker in einen Kommunikationsprozess der Bevölkerung zu bringen, was auch dringend Not tut, da ihnen sonst das Volk völlig davon läuft.

Das Interview führte Rolf Lührs (TuTech Innovation GmbH)

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