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Interview mit Prof. Dieter Läpple
Herr Prof. Läpple, Sie sind Leiter des Instituts für Stadt- und Regionalökonomie an der HafenCity Universität Hamburg. Welche Rolle spielt das Thema regionale Haushalte in Ihrer Lehr- und Forschungstätigkeit?
Prof. Läpple: Kommunale Haushalte und Finanzen sind für uns ein sehr wichtiges Thema. Insbesondere durch die Suburbanisierung - also die Abwanderung bestimmter Bevölkerungsgruppen ins Umland – und die Regelung, dass die Einkommensteuer am Wohnort bezahlt wird, hat z.B. Hamburg erhebliche finanzielle Einbußen zu verkraften. Aber auch andere Faktoren tragen dazu bei, dass kommunale Haushalte dauerhaft unterfinanziert sind. Ein großes Problem ist beispielsweise, dass der Bund laufend Gesetze verabschiedet, an denen die Kommunen nicht beteiligt sind, aber deren finanzielle Konsequenzen sie tragen müssen. In dieser Hinsicht wurde die kommunale Haushaltsautonomie in den letzten Jahren immer weiter ausgehöhlt.
Welcher Spielraum bleibt den Kommunen, aber auch einem Stadtstaat wie Hamburg, um mit dieser schwierigen Situation umzugehen?
Prof. Läpple: Vor allem bei den kommunalen Haushalten sind wir mit einer dramatischen Verschuldung konfrontiert. Berlin hat bekanntlich etwa 60 Mrd. Euro Schulden – aber auch viele andere Städten haben Schulden in der Größenordnung von mehreren Mrd. Euro. Die Verschuldung vollzieht sich zunehmend in der Form von Kassenkrediten, also ohne dass den Schulden entsprechende Investitionen gegenüber stehen. Diese Form der Verschuldung ist jedoch verfassungswidrig. Kreditaufnahmen lässt das kommunale Haushaltsrecht nur für Investitionen, nicht jedoch zur Finanzierung laufender Aufgaben zu. Die Länder – und bei den Stadtstaaten der Bund – die solche verfassungswidrigen Haushalte verbieten müssten, betreiben seit langem eine Duldungspolitik, da sie selbst auch keine Lösung anzubieten haben.
Wie steht es bei dem Hamburger Haushalt?
Prof. Läpple: Das Besondere in Hamburg ist, dass der Stadtstaat von drei strukturschwachen Ländern umgeben ist. Würde man einen gemeinsamen Haushalt für die Metropolregion Hamburg – also den tatsächlichen Wirtschafts- und Sozialraum – aufstellen, was eine sinnvolle Sache wäre, würde dies zur Zahlungsunfähigkeit von Niedersachsen und Schleswig-Holstein führen. Denn diese beiden Flächenstaaten hängen ökonomisch in hohem Masse vom Speckgürtel Hamburgs ab. Das macht auch deutlich, warum eine einvernehmliche Veränderung, bspw. die Bildung einer handlungsfähigen Stadtregion mit eigenem Haushalt, kaum möglich ist. Durch die Einbeziehung Mecklenburg-Vorpommerns in die Metropolregion Hamburgs hat sich dieses Problem noch weiter verschärft.
Wodurch ließe sich die Situation verbessern?
Prof. Läpple: Wir brauchen sowohl eine Reform der Bundesländer – längst überfällig: der so genannte Nordstaat. Aber wir brauchen auch eine Reform der kommunalen Finanzen. Zunächst müsste nach dem Prinzip verfahren werden, wer bestellt, bezahlt. Nur so kann verhindert werden, dass der Bund ohne Beteiligung der Kommunen Gesetze verabschiedet, ohne für die finanziellen Folgen Verantwortung übernehmen zu müssen. Beispiel: Kindertagesbetreuung. Angesichts der Tatsache, dass die staatlichen Einnahmen stagnieren und die Ausgaben gewissermaßen explodieren, müssen Städte genau prüfen, was zu Ihren originären Aufgaben zählt.
Können Sie das an einem Beispiel verdeutlichen?
Prof. Läpple: Die Ausgabensteigerungen sind zum Großteil gestiegenen Sozialleistungen. Zu nennen sind hier z.B. die Ausgaben für Eingliederungshilfen und Altersversorgung von Behinderten, die dramatisch gestiegen sind, aber nicht unbedingt in den Verantwortungsbereich von Städten und Kommunen gehören. Das ist im Übrigen ein politisch äußerst diffiziles Problem, bei dem uns die deutsche Geschichte einholt. Aufgrund der Euthanasiepolitik des Faschismus gab es lange Zeit keine behinderten Alten. Diese Aufgabe kommt jetzt auf die Gemeinden zu, die darauf nicht vorbereitet sind. Darüber hinaus hat der Versuch, Teile der Sozialleistung im Zuge der Harz IV-Reform auf den Bund zu verlagern, bei den Kommunen kaum zu Entlastungen geführt. All das spricht sehr dafür, dass man die Kompetenzen und Zuordnungen für den sozialen Haushalt grundsätzlich diskutieren sollte.
Wie sieht es bei den kommunalen und städtischen Einnahmen aus?
Prof. Läpple:Hier brauchen wir vor allem zwei Säulen. Zunächst sollte es eine kommunale Wirtschaftssteuer bzw. Wertschöpfungssteuer mit einem kommunalen Hebesatz geben. Es könnte sich dabei um eine erweiterte Gewerbesteuer handeln, in die aber auch bspw. Freiberufler einbezogen werden müssten, und die ganz an die Gemeinden geht. Darüber hinaus benötigen wir eine kommunale Bürgersteuer, die – möglichst auch über einen kommunalen Hebesatz – an die Einkünfte der Gemeindebewohner gebunden sein müsste. Nur so können die Kommunen Einnahmen und Ausgaben selbst steuern. Dies funktioniert aber nur im Zusammenhang mit einer Verwaltungsreform. Denn wenn die Kernstadt, die die Hauptlast der zentralen Dienste zu tragen hat, den Hebesatz anhebt und die Umlandgemeinden ihn senken, dann wird die Bewohnerflucht weiter verstärkt. Es müssen also eine Reihe von Reformen parallel angegangen werden und dafür fehlt im Augenblick schlicht der politische Mut.
Hamburg und Schleswig-Holstein kooperieren bereits in vielen Bereichen und versuchen doppelte Strukturen abzubauen. Reicht das derzeitige Kooperationstempo aus?
Prof. Läpple: Die Kooperation zwischen Hamburg und Schleswig-Holstein ist eine richtige und wichtige Sache, wobei man sicher sehr viel weiter gehen könnte und müsste. So ist es z.B. leider nicht gelungen, eine gemeinsame Technische Universität zu gründen. Nun bauen Kiel und Lübeck parallel zu Harburg eigene technische Fakultäten aus, was zu einer Fragmentierung der Kompetenzen im technologieschwachen Norden führt.
Mit dem Leitbild Metropole Hamburg – Wachsende Stadt versucht der Senat auch die Umlandabwanderung zu reduzieren. Mit welchem Erfolg?
Prof. Läpple: Bei der Suburbanisierung zeichnet sich in der Tat eine Trendwende ab, die verschiedene Ursachen hat. Deutlich wird auch, dass sich die Vorstellung der Umlandgemeinden, eine quantitative Bevölkerungsexpansion würde zu einer ökonomischen Stärkung führen, inzwischen als Trugschluss erwiesen hat. Die Folgekosten einer Bevölkerungsexpansion wurden meist unterschätzt. Bau und Unterhalt von Ver- und Entsorgungsinfrastrukturen führen in der Fläche zu viel höheren Kosten, weil hier Aufgaben nicht sinnvoll gebündelt werden können.
Außerdem sind im Umland sozial homogene Siedlungen mit einer weitgehend gleichen Altersstruktur entstanden. Die Bevölkerung altert gewissermaßen im Gleichschritt. Sobald
das Pensionsalter erreicht wird, fällt dadurch nahezu gleichzeitig die Einkommensteuer weg. Dadurch brechen die kommunalen Einnahmen ein, während die Ausgaben weiter steigen. Im Ergebnis führt dies zu einer Fragmentierung des Speckgürtels, so dass nur noch Speckwürfel übrig bleiben. Dies wiederum führt – zumindest in den Gemeinden ohne Anschluss an den öffentlichen Verkehr – zu einem Einbruch bei den Immobilienpreisen.
Aus all diesen Gründen benötigen wir dringend eine systematische Reform, die aber bisher überhaupt nicht abzusehen ist. Die Städte kaschieren die Probleme lieber durch den Verkauf des Tafelsilbers und durch eine heimliche Verschuldung über Kassenkredite.
Ist Ihrer Meinung nach das Thema kommunaler bzw. städtischer Haushalt für eine Beteiligung, wie wir sie derzeit unter der Überschrift „Was wollen wir uns leisten“ durchführen, geeignet?
Prof. Läpple: Ich denke, dass es eine Sensibilisierung für die finanziellen Probleme schaffen kann. Es wird dadurch deutlich, dass jede Maßnahme unmittelbare Folgen hat. Auch wird deutlich, dass man durch Kürzungen oder Erhöhungen einzelner Bereiche in einen Begründungszwang kommt und sich damit befassen muss. Das finde ich sehr gut und nützlich. Gemeinhin wird im Hinblick auf kommunale Finanzen sehr populistisch argumentiert und werden vielfach Wünsche geäußert, die der Realität nicht entsprechen.
Eine Schwierigkeit sehe ich allerdings darin, dass bestimmte Probleme, die mir wichtig erscheinen, bei dieser Form der Bürgerbeteiligung gar nicht auftauchen. So zeigt sich gegenwärtig in fast allen Städten, dass Stadtquartiere zu den eigentlichen Problemfeldern werden. Die Lösung dieser Probleme erfordert eine Bündelung unterschiedlicher Maßnahmen. Das würde auch eine Abtretung von Kompetenzen und vor allem auch von Haushaltsmitteln der Ressorts erfordern, um vor Ort integrierte und übergreifende Maßnahmen zu entwickeln. Diese Art von Fragen lässt sich in einem ressort- und produktorientierten Haushalt schwer abbilden.
Ein Beispiel: Ungefähr ein Viertel der nachwachsenden Generation ist so schlecht ausgebildet, dass sie im Arbeitsmarkt nicht unterzubringen sind. Und die große Mehrheit dieser 25% ist in ungefähr drei oder vier Hamburger Stadteilen zu finden. Wir müssten dort einen viel größeren Einsatz bringen. Das Betreuungsverhältnis Lehrer-Schüler müsste in diesen Stadtteilen viel höher sein als in Othmarschen, Blankenese oder den Walddörfern. Dies lässt sich nicht durch Verschiebungen innerhalb der bestehenden Haushaltsstruktur erreichen, sondern dazu muss man die Raum- und Sozialstrukturen der Stadt betrachten. Die Verknüpfung von Haushaltsstrukturen und sozialer Raumsstruktur ist die zentrale Frage in der kommunalen Entwicklungspolitik.
Das Interview führte Rolf Lührs (TuTech Innovation GmbH)
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